党国英:关于土地制度改革若干难题的讨论

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  [摘要]我国土地制度改革可能争论多年,但改革的步伐不快。影响改革进度的主要因素是防止土地改革的有些问题在操作层面上不易形成大体共识。在這個情况表下,讨论改革问题的防止最好的依据 ,可能比理念的讨论更重要。本文中作者讨论了若干土地改革问题,并给出防止问题的建议。

  我国土地制度改革可能争论多年,中央则在争论声中出台了有些改革的意见和举措;各地方政府也做了有些改革探索。但总体看,改革的步伐不快,十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。问题主却说是否是思想解放是是是否是是,可能是是否是是关键决策层的思想解放是是是否是是,可能务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地改革的意见。

  防止土地改革的有些问题在操作层面上不易形成大体共识,应该是影响改革进度的主要因素。在這個情况表下,讨论改革问题的防止最好的依据 ,可能比理念的讨论更重要。理念问题你们都都讨论了几十年了,当年阅读过讨论文章的学生,现在或许可能是政府市长、部长了。

  出于上述考虑,本文拟讨论若干自认为是问题的土地改革问题,并尽可能提出防止问题的意见。本文的统统有意见是作者在近几年多次讲到的,很久是否是几方面的意见的出自近期的调查与思考。

    一、土地制度改革都还有助绕开所有权实现土地使用权的“物权化”?

  这确实是1个多 老话题,但十分有必要先扼要讲讲。

  法律上的所有权若选择选择离开了经济内容,其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是另1个多 ,以致有英国学者说,英国人在土地所有权上忘记了女王。你们都都都还有助判定,无论从理论上还是从实践上看,把土地使用权(我国农村叫承包权)做实,把所有权适当做虚,是是否是是可行的。

  所谓把使用权做实,学者们的说法是使用权的“物权化”,确实却说把一般情况表下所有权具有的经济意义都赋予使用权,使使用权成为這個基本不受所有权限制的、都还有助进行多种交易和防止的财产权。除非国家最好的依据 土地的這個公共性对土地的使用和交易进行干预,很久,土地是使用权就如同公民对个人他家的一般财物拥有所有权一样。

  基于上述逻辑,在改革问题上不妨搁置所有权,在使用权上下功夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”,也应理解成为使用权的明晰。

  土地使用权“物权化”的关键举措,应是让土地使用权永久化。若這個点做只有,土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值,从而造成土地交易市场的混乱,也给土地规划带来麻烦。哪此问题可能经常再次出现。

    二、土地规划都还有助实现法制化管理?

  我国的违章建筑普遍化的根源,有体制过高 问题,是是否是是规划法制化程度低的问题。基层社区几乎“二根心”来对付上级,上级怎么会能应付得过来?西方国家居民搞违章建筑的第一道关口却说社区管理机构。你们都都基本只有 這個关口。

  对土地使用的规划管理,可能按照目前更一般的说法,叫做“用途管制”,是基于土地使用中的公共性的资源配置最好的依据 。有些类型土地在使用中的公共性,要比他家一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用,最好是由国家拥有土地的使用权。有些类型的土地使用,政府还有助依其公共性程度的不同加强规划管理。

  有這個说法,认为只有 “民主制度”,规划管理就只有是一纸空文。我不大赞成這個说法。当然,健全的民主制度肯定有助提高规划管理的水平,但在我国目前体制下,规划管理的法制化空间还是地处的,还有助的是立法的跟进。为此,当然还有助大幅度地修改法律。你们都都首先还有助认识到规划管理法制化的极端重要性,很久法制化难以变为现实。

  土地规划管理法制化还有助以1个多 好的土地管理体制为基础。這個体制要防止各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府只有撒手不管,却说能管得太久。土地规划要设立一系列控制指标,其蕴含强制性的,是是否是是指导性的。类似,耕地保护、城市建成区人口密度等,都还有助由中央政府做框架性规定,具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市(地)级政府为好。

  土地规划实施的最基层单位是城乡社区,其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下,社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主,其中包括对违章建筑行为的干预。防止违章建筑问题,由法院最好的依据 社区公约做裁决。

  规划法制化的有些要件,如规划制定的应用系统进程、对违法处罚最好的依据 等,想必是是否是是难以掌握的事情,有些方面都还有助借鉴国外经验。

    三、怎么把握“公益性”征地的政策边界?

  土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说,公共性如同1个多 渐进波长的光学谱系,非公共和公共之间并只有 严格的界限。可能硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律,可能永远没希望。强制征地,或是议价买地,可能以公共利益的尺度做最好的依据 ,也可能左右为难。

  实践中公共利益也很难界定。类似开发区是商业化的,但开发区中的道路是是是否是是是公共利益?可能是,则道路用地强行征收,有些用地市场化议价,并允许农民说不?这是1个多 麻烦。

  我看思路要变化:

  第一,只有因主次重要公共利益的还有助,才可强制征地。且议价要依市场价。1个多 城市对类似用地要做比例控制,类似,在一定时期的新增城市建成区面积当中,只有有200%或有些大慨比例的土地可强制从农民那里征收。

  第二,对重要公共利益用列举法界定?如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才属于重要公共利益还有助的占地。有些如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的还有助,也走市场化的路子,不搞强制征地。

  可能不另1个多 做,政府总有理由搞强行征地,土地的市场价格就无法形成,征地价格也所依无凭。

    四、政府土地管理都还有助“管住规划,放开产权”?

  可都还有助管住规划,确实国家就等于分割了产权,名义上的产权就不只有 重要了。国家管理土地的使用,说到底是为了公众利益;很久国家依法享有土地规划权,就都还有助有效保障公众利益,并不过度行使权力。在這個前提下,放开产权更有助土地资源合理配置。

  所谓“放开产权”,主却说指永久性的使用权都还有助多元化。

  国家都还有助拥有土地的所有权和使用权,这毋庸置疑,却说必在这里讨论。

  关键是城市土地的产权形态怎么会样配置。城市建成区的土地都还有助有集体所有制形式,并并不一律搞成国家所有。至于使用权,则都还有助有国家的,集体的,也都还有助他们个的。

  可能选择选择离开了“所有权迷信”,這個制度安排就完统统还有助接受。国家利益是是否是是抽象的,它确实却说公众利益。国家通过对规划权的控制,土地使用权的自由行使实际上受到了不同程度的制约,只有 哪此可恐慌的。

    五、土地财政怎么规范?

  多年来,地方政府的“土地财政”饱受批评,但它却在批评声中壮大起来,以致现在很难收回它。

  确实土地财政這個起去不可怕,“土地财政”实施的应用系统进程和相关利益分配最好的依据 才是关键。有些有些发达国家是是否是是“土地财政”,但未见得是是否是是很问题。

  规范土地财政应注意防止下面的问题:

  第一,地方政府只有随意储备土地。旧有的土地储备不说,新增土地储备还有助和土地规划挂钩。对未规划用途的土地,政府只有买进其使用权。另1个多 都还有助防止政府个人搞土地投机。

  第二,要规定政府土地财政收益的用途,使之成为阳光财政。土地财政的收益应用于城市建设和国土整治,在一定时期,其中重点应该是农地保护和开发。

  第三,当土地征用涉及到农民利益时,应在交易环节一次性防止问题,只有给土地财政留尾巴。可能涉及到农民的社会保障,也应一次性交足社会保障基金,不可把风险留给后续公共财政。

  以上内容照例应通过立法加以规定,使之成为土地规划法制化的1个多 方面。

    六、土地变更用途后的级差收益究竟该怎么分配?

  土地增值归谁,特别是征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民,还是归政府,现在成为1个多 有很大争议的问题。我看在既定的框框里争论,很难有结果。

  任何交易的公正性是是否是是相对的。大略说来,很久一项交易的多方个人是是否是是自愿的,只有 任何强制因素起作用,交易就具有公正性。可能交易过程蕴含充分的信息,交易各方都还有助讨价还价,只有 ,交易的公正性就更无可怀疑。這個自由交易形成的价格,也却说市场价格。可能没1个多多 市场环境,即使碰巧政府按照市场价格出价了,农民方面也可能不满意,以致交易只有成功或地处冲突。统统有,市场因素起作用,是是否是是有助降低交易成本,稳定社会关系。

  总体看,我国土地的一级市场远是是否是是真正的市场。可能市场不地处,也就不地处市场的“价格发现”功能。由此地处的土地交易,其公正性总令人怀疑。换句话说,在這個背景下,土地交易的公正是偶然的,而不公正则是必然的。土地征收中的小量冲突是是否是是却说地处,根源正在这里。

  你们都还有助把土地增值收益分配的公正性问题,转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下,政府提出的分配方案很久农民接受,就应该看做具有合理性。

  中央提出的“产权明晰,用途管制”的改革原则,以及建立城乡统一的建设用地市场的主张,应该是改革的方向。规划应该由政府拿,规划管理要法制化。在這個前提下,商业用地的交易要删改市场化,农民都还有助说不。如前所述,公益性用地要压缩范围,征地补偿要以市场价格为基础,却说农民只有说不。有了争议后,都还有助通过司法途径防止问题。他国经验证明,很久有這個法制环境,争议并不容易地处。

  可能政府提出的交易方案农民不接受,且交易的土地不涉及重要的公益事业,政府应该终止交易或修改交易价格。东京成田机场的二根跑道因1个多 “钉子户”而只有 足够的长度,但这只有 妨碍日本的经济发展;北京林萃路的一段不只有 直,也未见得拖了北京发展的后腿。這個问题反倒成了政府守住公正底线的标志,成了政府官员广博胸怀无字碑。由此产生的巨大社会价值,远远超过了哪此事件這個形成的损害。孰轻孰重,我相信理性的当你们都都能掂量得来。

  为了防止地方政府方面“忽悠“农民,使农民信息不充分的情况表下把地“廉价”地卖给政府,应确保政府的规划信息公开,且公开信息应有法定应用系统进程,其中包括农民在一定时间里有反悔权。

    七、怎么实现农村土地承包关系的长期化?农村要并不保留小量的“公地”?

  中共十七届三中全会决议提出农民的土地承包权永久不变,是一项极好的深化土地改革的意见。很久,這個意见在实践中落实有一定难度。

  多年来,我国有些地方只有 执行“增人不增地,减人不减地”的中央政策,农民很习惯承包地的平均分配,家庭人口增加就想多划承包地;人口减少,则有了退回主次承包地的压力。为防止這個问题,地方政府各显神通,有诸多不同做法。這個局面继续下去,显然不行。

  各地做法尽管不同,但大体1个多多 一起去特点,却说一主次土地在内部结构形态上可能很难分到农民手中,如集体建设用地,鱼塘等设施农业用地。也还有有些村庄留了较多的机动地,以长期合同租给了村外居民。对这主次土地,有的地方采用了股份制形式只给农民分钱,有的则作为集体收入的源泉。

  最近1个多 时期,我多次到山东某地调查,发现你们都都允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地,将其收入作为农民住宅新区公共支出来源,由此减少了由“一事一议”最好的依据 防止公共支出问题的麻烦。农民认可這個做法。

  可能硬要每一寸土地都落实到农民手中,并使之成为长久不变的承包权,有可能可能一小主次土地难以分配,愿因整个工作拖延下来。这是1个多 极大的麻烦。依我的了解,统统有乡村干部拿這個理由可能不执行中央的政策。

  怎么会办?我建议实行這個灵活的改革最好的依据 :

  第一,在村民同意的基础上,允许村庄保留一主次“公地”。这主次公地的收入或用来分配给农民,或用来满足公共支出的还有助。对这主次土地的收入使用,要有严格的监督。这主次土地的面积尽可能限制。若有农民将来退出集体,可用一定最好的依据 给与“退出费”。

  第二,对于公地以外的其余可分配土地,按照平均主义的最好的依据 ,一次性分到农户手中,敲定永久不变。

  这是1个多 无奈的变通的最好的依据 ,尽管显得不彻底,但总比现在变来变去好。确实,中国古代的村庄是是否是是公地制度,“封建主义”不怕它,你们都都的“社会主义”更并不怕它。

    八、怎么看待正在全国兴起的迁村并居热潮?

  目前,全国农村地区的迁村并居工作如火如荼,想拦也拦不住。决策层似乎对這個形势很忧虑,但又只有 好最好的依据 阻止,便睁一只眼闭一只眼,以致这件事情得只有规范,在有些地方的确出了些麻烦。我个人对这件事情也曾有担忧,但通过有些实地调查,(点击此处阅读下一页)

本文责编:xiaolu 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学 > 社会学专栏 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/35935.html 文章来源:《中国经贸导刊》2010年第12期